Senhor Presidente,
Em cumprimento ao disposto na Lei Orgânica Municipal, em especial o artigo 105, venho por esta mensagem de veto, comunicar a Vossa Excelência o veto parcial por mim aposto ao Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 2015 que “Altera o artigo 5º, da Lei Complementar nº 444, de 23 de dezembro de 2015, que “Dispõe sobre o serviço público municipal de transporte escolar por frota própria e passe escolar no município de Três Corações e dá outras providências.” no que refere-se à redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015
“b) que more a mais de 1,0 km (um quilômetro) da escola que irá estudar, e para quem more entre 0K e 1KM da escola que irá estudar, mediante avaliação sócio-econômica, com critérios a serem fixados pelo Poder Executivo, a partir 01 de novembro de 2023;”
A redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, apresentada pelo Poder Legislativo através da Emenda Modificativa nº 1 ao PLC nº 681/2023 com vícios insanáveis de formalidade, legalidade e inconstitucionalidade formal e material, e, consequente nulidade, quanto à iniciativa, bem como à criação de despesa não prevista no orçamento anual do Município e ainda, pela inviabilidade de execução ante a total ilegalidade da redação e violação aos dispositivos legais, em especial ao que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei nº 101/2000 e a Lei Municipal nº 4.728/2022.
A redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, apresentada pelo Poder Legislativo através da Emenda Modificativa nº 1 ao PLC nº 681/2023, manifesta vícios insanáveis de legalidade e inconstitucionalidade, posto que as leis que disponham acerca de serviços públicos, matéria orçamentária e despesa são de iniciativa privativa do Prefeito, conforme prevê expressamente o inciso III do artigo 100 da Lei Orgânica do Município de Três Corações, senão vejamos:
Art. 100 - São de iniciativa privativa do Prefeito, as leis que disponham sobre:
(...)
III - organização administrativa, matéria orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração;(NR) (grifamos)
Resta claro e evidente que eventual alteração de normas e procedimentos dos serviços públicos, deve ser, obrigatoriamente, através de iniciativa do Poder Executivo, ao passo que totalmente inaplicável e incabível qualquer alteração através de projeto lei complementar proposto pelo Poder Legislativo, como apresentado na Emenda Modificativa nº 1 ao PLC nº 681/2023, haja vista a hierarquia das normas e o poder de iniciativa privativo.
A confirmar o exposto no artigo 100, da Lei Orgânica Municipal, basta observar que o Município, cumprindo a competência privativa do Chefe do Poder Executivo que lhe foi constitucionalmente reservada através da citada Lei Mãe do Município, como dito alhures, informa a temática trazida na redação consta da LC nº 444/2015 e respectiva alteração posterior apresentada pelo Executivo.
Neste contexto, há que se atentar que para a criação ou alteração de uma norma municipal que dispõe acerca da prestação de um serviço público, a iniciativa é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, sendo incompetente a Câmara Legislativa para a proposição.
Ademais, nos termos em que veiculado a redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, inegavelmente confere requisitos e dita procedimentos a serem adotados pelo Poder Executivo Municipal, impondo a obrigatoriedade de garantir o atendimento, disponibilidade de expansão do serviço, entre outros, pelo o que cria/expande despesa não prevista no orçamento do Município.
Verifica-se que a norma em referência padece de constitucionalidade formal, por violar a iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, bem como a prerrogativa de propor as leis acerca dos temas indispensáveis à gestão da coisa pública.
A norma que cria obrigação à municipalidade, impondo aumento de despesa, é de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, sendo que o Poder Legislativo, ao criar norma dessa envergadura, viola o disposto no artigo 66, inciso III, da Constituição do Estado de Minas Gerais, aplicável, aos municípios, pelo princípio da simetria.
Nesse sentido o recente entendimento do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais em Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Município de Três Corações, senão vejamos:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE TRÊS CORAÇÕES. LEI N. 4668/2022. INICIATIVA PARLAMENTAR. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE PSICOLOGIA E SERVIÇO SOCIAL NA REDE PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA. ESTRUTURAÇÃO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO, CRIAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS E DEFINIÇÃO DAS SUAS ATRIBUIÇÕES. INICIATIVA RESERVADA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. Os Poderes Legislativo e Executivo do Município devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de desrespeito ao postulado da separação dos poderes. Ao disciplinar a organização dos Poderes, a Constituição Estadual delimitou as funções que incumbem exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo em norma de observância obrigatória pelos Municípios mineiros em obediência ao princípio da simetria. A Lei n. 4668/2022, do Município de Três Corações, ao cuidar da estruturação da Secretaria de Educação e criar novos cargos públicos, dispondo sobre suas atribuições e seu regime jurídico, usurpou competência privativa do Chefe do Poder Executivo e violou o princípio constitucional da separação de poderes, o que implica reconhecer a sua inconstitucionalidade. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.22.133672-0/000, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 15/02/2023, publicação da súmula em 27/02/2023) (grifamos)
Além disso, o Poder Legislativo também ofende aos princípios da harmonia e separação dos poderes, quando interfere diretamente na autonomia e independência dos poderes.
Dessa forma, a redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015 fere o disposto no artigo 153 e seguintes da Constituição Estadual de Minas Gerais, ao criar despesa não prevista na lei de diretrizes orçamentárias ou no orçamento anual do Município de Três Corações, pois cria medida que, para implantação, exigirá gastos não previstos em lei.
Sobretudo, há que se atentar que para a criação de uma norma municipal deve ser observada a hierarquia das leis e procedimentos, bem como a normatização já existente, destarte a vigência da Lei Complementar nº 444/2015, o rigor dos procedimentos legais e análise de viabilidade de execução.
Nesse tear, verifica-se a ausência de acompanhamento de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, tornando-se inexeqüível, não devendo prosperar tal proposição desacompanhada de estudo e levantamento prévio e respectiva estimativa de impacto orçamentário-financeiro, em detrimento ao que preceitua a legislação em vigor.
A redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015 apresenta-se em total contrariedade ao disposto nas legislações aplicáveis, mormente ao que dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei nº 101/2000, ferindo fatalmente seus artigos 16 e 17, senão vejamos:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição .Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.
Ao que demonstra, quando da propositura e aprovação da Emenda Modificativa nº 1, bem como da aprovação da redação final do artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015 não foi observada a regra contida na Carta Magna e tampouco o dispositivo alhures, posto que em singela análise, verifica-se a determinação taxativa da obrigatoriedade de acompanhamento, em norma dessa envergadura, de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, premissas e metologias de cálculos, origem dos recursos para custeio e medidas de compensação, o que, notadamente, constituem atos do Poder Executivo, reforçando a competência privativa para a proposição de legislação acerca da matéria rechaçada.
A redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015 ao determinar obrigatoriedade de implantação de projeto não incluído na Lei Orçamentária Anual e Plano Plurianual, recalcitra à Lei Orgânica Municipal, senão vejamos:
Art. 226 - São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
(...)
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
(...)
Observa-se a total discrepância da redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, ao que determina o art. 32, da Lei nº 4.728, de 20 de julho de 2022, senão vejamos:
Art. 32. Não será aprovado Projeto de Lei que conceda ou amplie incentivo, isenção ou benefício de natureza tributária ou financeira, sem a prévia estimativa do impacto orçamentário – financeiro decorrente de renúncia de receita correspondente.
§1º Caso o dispositivo legal sancionado tenha impacto financeiro no mesmo exercício, o Poder Executivo adotará as medidas necessárias à contenção das despesas em valores equivalentes.
Destarte, o recente acórdão proferido pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais em Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Município de Três Corações, senão vejamos:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DO MUNICÍPIO DE TRÊS CORAÇÕES - LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO - IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA - VÍCIO FORMAL - INEXISTÊNCIA DE PRÉVIA ESTIMATIVA DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE
A inexistência de estimativa do impacto orçamentário e financeiro em lei que cria despesa obrigatória configura vício formal que atrai a sua inconstitucionalidade. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.21.137416-0/000, Relator(a): Des.(a) Teresa Cristina da Cunha Peixoto , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 06/10/2022, publicação da súmula em 26/10/2022) (grifamos)
O Poder Legislativo também está a ofender aos princípios da harmonia e separação dos poderes (ex vi dos art’s 6º e 173 da Constituição do Estado de Minas Gerais), interferindo diretamente na autonomia e independência do Poder Executivo, imiscuindo-se na sua prerrogativa de análise de conveniência e oportunidade quanto à distância mínima e requisitos para concessão do transporte escolar.
Verifica-se a total contradição e obscuridade na redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, ao passo que limita o mínimo de um quilômetro de distância entre a residência e a escola e também somente entre 0K e um quilômetro de distância, mediante avaliação sócio-econômica, sendo que o critério de cunho social está previsto na alínea seguinte do dispositivo, isto é, comprovação de renda familiar de valor bruto em até dois salários mínimos nacional e ainda, tal distância de 0K não condiz com nenhuma forma de abreviação de quilometragem, não servindo de parâmetro ou requisito de distanciamento para a concessão do serviço.
Outrossim, a redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015 resta totalmente inviável sua execução, diante da ausência de estudos orçamentário-financeiros e logísticos, acerca do quantitativo de alunos e locais de embarque e desembarque no percurso compreendido até a unidade de ensino.
Ora, a Lei Municipal nº 4.728, de 20 de julho de 2022 (Lei que Estabelece as Diretrizes Orçamentárias para 2023), diga-se de passagem aprovada por essa Casa Legislativa, veda a aprovação de Projeto de Lei que conceda ou amplie incentivo, isenção ou benefício de natureza tributária ou financeira, sem a prévia estimativa do impacto orçamentário – financeiro, não sendo observada quando da elaboração e aprovação da Emenda Modificativa nº 1 ao PLC 681/2023, bem como da aprovação da redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015.
Contudo, o veto parcial insurge-se diante da inconstitucionalidade da redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015 resultante da usurpação do poder de iniciativa. Conforme precedente do Supremo Tribunal Federal, até mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo, mediante sanção, não tem o condão de sanar o vício da inconstitucionalidade de usurpação, conforme se observa da superação do enunciado 5 do STF:
“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reversa, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato legislativo eventualmente editado. Dentro desse contexto - em que se ressalta a imperatividade da vontade subordinante do poder constituinte -, nem mesmo a aquiescência do Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do procedimento inconstitucional de usurpação - ainda que admitida por esta Corte sob a égide da Constituição de 1946 (Súmula n.º 5 ) - não mais prevalece, repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina (...), seja, ainda, em razão da jurisprudência dos Tribunais, inclusive a desta Corte (...)." (ADI 1197 , Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 18.5.2017, DJe de 31.5.2017). Nesse sentido: ADI 2113, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgamento em 4.3.2009, DJe de 21.8.2009; ADI 2867 , Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 3.12.2003, DJe de 9.2.2007; ADI 1381 MC , Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 7.12.1995, DJe de 6.6.2003; ADI 1438 , Relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 5.9.2002, DJe de 8.11.2002; ADI 700 , Relator Ministro Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgamento em 23.5.2001, DJe de 24.8.2001; Rp 890 , Relator Ministro Oswaldo Trigueiro, Tribunal Pleno, julgamento em 27.3.1974, DJe de 7.6.1974.“Note-se que, ainda sob a égide da Constituição anterior, o Supremo Tribunal Federal já havia superado a posição consolidada na Súmula 5, segundo a qual “a sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”. A Corte assentou que, como o vício de inconstitucionalidade é de ordem pública e inquina a norma ab initio, não é suscetível de convalidação pela posterior manifestação de vontade da autoridade cuja iniciativa privativa foi desrespeitada.” Nesse sentido: Rp 890 , rel. min. Oswaldo Trigueiro, j. 27-03-1974; Rp 1.051 , rel. min. Moreira Alves, j. 02-04-1981. [Ar 1.753 , rel. min. Roberto Barroso, rev. min. Edson Fachin. P, j. 04-05-2020, DJE 154 19-06-2020].Ex positis, a redação contida no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, apresentada e aprovada por membros da Câmara Municipal através da Emenda Modificativa nº 1 ao PLC 681/2023, apresenta vício insanável de legalidade, formalidade e inconstitucionalidade formal e material, acerca da usurpação de iniciativa, em razão da competência privativa do Poder Executivo de legislar acerca de serviços públicos, matéria orçamentária e despesa, bem como à criação/expansão de despesa não prevista no orçamento anual do Município e ainda, pela inviabilidade de execução, posto que totalmente contraditório ao determinado na Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei nº 101/2000 e Lei Municipal nº 4.728/2022 – LDO para 2023, o que acarretam nulidade ao dispositivo, ao passo que compete privativamente ao Poder Executivo propor a legislação acerca de serviços públicos, matéria orçamentária e despesa, nos termos do inciso III, art. 100, da Lei Orgânica do Município de Três Corações, e ainda, por violar o disposto nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei nº 101/2000, no art.32 da Lei Municipal nº 4.728/2022 (Lei que Estabelece as Diretrizes Orçamentárias para 2023) e art. 226, I, §1º da Lei Orgânica Municipal.
Diante das considerações apresentadas, demonstrados os óbices que impedem a sanção do texto contido no artigo 1º do Projeto de Lei Complementar nº 681/2023 na parte que altera a alínea “b”, do inciso II, do artigo 5º da Lei Complementar nº 444/2015, em virtude de sua inconstitucionalidade formal em razão de vício de iniciativa e material em razão de violação ao princípio da legalidade, quanto à criação/expansão de despesa não prevista no orçamento anual do Município, ausência de acompanhamento de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e diante da afronta ao que dispõem a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei nº 101/2000 e a Lei Municipal nº 4.728/2022, apresentando-se totalmente inexequível diante de sua obscuridade e contrariedade na redação, pelo o que somos levados a propor o veto parcialmente ao citado dispositivo, não podendo o mesmo fazer parte do ordenamento jurídico municipal.
Pelo exposto, é o presente veto parcial, a fim de apreciação dessa Ilustre Casa Legislativa.
Atenciosamente,
JOSÉ ROBERTO DE PAIVA GOMES
Prefeito de Três Corações – MG